موازنة 2021: سيناريوهات متضادة

بقلم: نور شدهان عداي

لاريب أن الموازنة العامة هي وثيقة لسياسة الدولة المالية والإطار الحاكم لجميع تصرفاتها الذي من شأنها أن تقوض من استخدامها للموارد المالية بحدود متوازنة، فهي خطة الدولة التفصيلية للإيرادات العامة والنفقات العامة المتوقعة التي تضعها الوحدات الحكومية.

ونظراً لما تمثله الموازنة العامة من أهمية كونها تتضمن جميع ما تستهدفه الدولة للسنة القادمة من برامج ونشاطات، سنسلط الضوء هنا على إبرز ملامح الموازنة العامة الإتحادية لعام 2021 المنضوية تحت ظل التوقعات في أسعار النفط الخام للعام المقبل بما يخدم فرص التنبؤ للسنة القادمة.

أولاً: سيناريوهات الموازنة العامة
ونحن على أعتاب إقرار قانون الموازنة لسنة 2021 التي يفصلنا عن نهاية السنة المالية لعام 2020 شهر واحد فقط وتتراءى لنا مجموعة من الأولويات وكما معهود عليه أن موازنة التي سيتم إقرارها ستكون استنساخ لما درجت عليه الموازنات السابقة منذ عام 2004 والاختلاف الواضح في تنبؤات الإيرادات العامة والنفقات العامة وكما هو معلوم أن اخر موازنة تم إقرارها عام 2019 التي قدرت الإيرادات العامة فيها (1055696870) الف دينار (مائة وخمسة ترليون وخمسمائة وتسعة وستون مليار وستمائة وستة وثمانون مليون ومائة وسبعون الف دينــــــــار) وبأساس تصدير النفط الخام معدل سعره (56) دولار للبرميل الواحد ومعدل تصدير قدره (3880000) برميل يومياً وسعر صرف 1182 دينار لكل دولار كما أن موازنة 2020 لم تقر بسبب التوترات السياسية والضغوط الاقليمية، ووفقاً لمسودة قانون الموازنة، فقد تضمنت عجزاً تجاوز الـ 58 ترليون دينار عراقي، وبحسب المسودة فإنه تم احتساب الإيرادات المخمنة من تصدير النفط الخام على أساس سعر 42 دولار للبرميل، وبمعدل تصدير 3 ملايين و250 الف برميل يومياً بضمنها 250 الف برميل مصدرة من إقليم كردستان، وبإجمالي العجز المخطط للموازنة العامة الاتحادية لعام 2021 هو (58260763114) دينار في حين بلغت فجوة التمويل (35031745297) دينار. والتساؤل الذي يطرح في الأذهان عن ماهية السيناريوهات المطروحة للموازنة العامة لعام 2021؟

تعيدنا الموازنة العامة لعام 2021 الى الموازنة العامة لعام 2015 بكافة تجلياتها، وعلى أساس ذلك تم الاستعانة باسلوب سيناريوهات الإتجاهات الذي يقوم على مزيج من الإتجاهات التي سادت الموازنات السابقة مع تحليل الوضع الراهن كما يراها الباحث.

وبموجب ذلك من المتوقع أن تشهد موازنة العام المقبل سيناريوهين متناقضين في ظل ريعية الاقتصاد العراقي والإعتماد في إعداد الموازنة العامة على سعر النفط كمحدد للإيرادات العامة والتي تشكل الإيرادات النفطية نسبة 90% من مجموع العوائد المخطط تحصيلها خلال السنة المالية، وبما أن هذه الإيرادات غير مستقرة نتيجة تأثرها بعدة عوامل منها التقلبات في الأسعار العالمية، فضلاً عن الوضع الأمني غير المستتب في البلد مما يجعل كمية الإنتاج تتغير حسب إمكانيات التصدير وهذا مايفقد الموازنة العامة أهميتها في التخطيط ويجعلها صعبة التكهن من قبل الإقتصاديين، كما ويتعذر تقديرها والتنبؤ في تفاصيلها في ظل ضعف الرقابة على توجيه مسارات إعداد الموازنة السنوية وتحديد أهدافها وفق المعطيات والمؤشرات التي خلصت لها الدولة، وبذلك يكون مسار سيناريوهات الموازنة العامة لعام 2021 كالآتي:-

السيناريو الأول: من المتوقع أن يشهد الاقتصاد العراقي هبوطاً حاداً في أسعار النفط الخام الى أقل من 40 دولار للبرميل الواحد وتراجع في الإيرادات العامة نتيجة ركود القطاعات المهمة كقطاع السياحة والنقل والبناء والإنشاءات وتراجع تحويلات العاملين في الخارج ومن ثم تراجعاً في معدلات النمو الاقتصادي جراء ارتفاع معدلات البطالة مقابل ذلك من المتوقع زيادة النفقات العامة ولاسيما النفقات الجارية التي سوف تمول من الاقتراض وهذا يعني زيادة العبء على الموازنة العامة في ظل العجز المتزايد وعدم الاستغلال الأمثل لموارد الدولة وقد تم إضافة خيار بديل هو تخفيض سعر صرف العملة المحلية تخفيض قيمة العملة الرسمية من 1190 دينار عراقي مقابل الدولار الى 1450 ديناراً.

السيناريو الثاني: أن المؤشرات المتوقعة توحي أن موازنة عام 2021 ستكون مصحوبة بموازنة تكميلية نتيجة توقع ارتفاع أسعار النفط العالمية الى أكثر من 60 دولار للبرميل الواحد منتصف السنة المقبلة مع طرح لقاء وباء كورونا وعودة النشاطات الإقتصادية الى سابقتها وهذا يعني مزيداً من الارتفاع في إيراداتها العامة، ولا شك فإن الأزمة التي ضربت الإقتصاد جراء وباء كورونا دفعت الحكومة للتوجه الى ترشيد إستهلاكها والبحث عن مصادر جديدة لتنويع إيراداتها وهذا يعني قابلية الحكومة على تجاوز عجز الموازنة العامة.

ولابد من الإشارة الى أن أكثر المتفائلين لم يضع في الحسبان السيناريو الأخير نتيجة الصدمة المزدوجة التي شهدها الإقتصاد العالمي في بداية عام 2020 وبشكل عام ستكون موازنة عام 2021 (موازنة طوارئ) واستجابتها ستتمثل لتحدي وباء كورونا والتعامل مع تداعياته الاقتصادية والأولويات التي تتطلبها المرحلة بحيث تستجيب لها الموازنة بجراءة وبشفافية تامة تتناسب مع طبيعة الظرف الاستثنائي الذي يعانيه الإقتصاد العراقي بمعزل عن استجابتها لمتطلبات كثيرة قد تكون محقة ولكن المرحلة صعبة والأوليات تفرض نفسها. وعلى أساس ذلك أولويات كثيرة من المتوقع أن تتصدر الموازنة المقبلة أولها الورقة البيضاء المزمع تنفيذ (43) جزء من بنودها فضلاً عن أتساع النفقات الجارية وتبرز المتطلبات المالية في تطوير الجهاز الطبي وتحديات الفقر والبطالة من خلال ترحيل وتأجيل بعض المشاريع الاستثمارية المتعلقة بالبنى الارتكازية وتحويلها الى بنود الموازنة الجارية كدفع رواتب الموظفين وتسديد الحماية الاجتماعية لمعالجة بؤر الفقر والبطالة التي تعمقت بفعل جائحة كورونا نتيجة تراجع نشاط القطاع الخاص وعدم قدرة القطاع العام على استيعاب الأعداد المتزايدة للخريجيين وتقليص الفجوة بينهما.

كما أن الأولوية الأبرز ستكون توفير النفقات نحو تيسير الانتخابات المتوقع إجراءها منتصف العام المقبل والتحدي الأبرز والمنطقي من الناحية الأمنية هو إرهاب داعش مع عدم إغفال الصراع السياسي والخلاف مع الإقليم الذي سينعكس فحواه على بعض بنود الموازنة العامة.

أما من جانب الإيرادات الضريبية من المتوقع أن يبقى الحال على ماهو عليه نتيجة الركود في أنشطة القطاع الخاص وتأجيل العديد من مشاريع القطاع الخاص، هذه المعطيات ستكون بمثابة النقطة الحاسمة ذات الأولوية التي تستلزم عدم التخلي عنها.

ثانياً: الإطار الزمني لدورة إعداد الموازنة العامة
تلتزم الحكومة في إعداد مسودة الموازنة العامة الإتحادية والمصادقة عليها بجدول زمني ثابت، ويتضمن كذلك عدم التأخر في إصدار قانون الموازنة العامة والالتزام بالتوقيتات المنصوص عليها، وكما يبينه الجدول المدرج المتضمن الخطوات مع الإطار الزمني لمرحلتي الإعداد وإقرار الموازنة العامة وكالآتي:-

التاريخ

الإجراء

الجهة المسؤولة

شهر أذار

إعداد تقرير عن أولويات السياسة المالية والإستراتيجية والبرنامج الحكومي والتوصيات المركزية لإتجاهات الموازنة العامة الإتحادية للدولة من حيث عناصرها وحجمها وتوزيعها توزيعاً وظيفياً وقطاعياً، فضلاً عن تقرير النقد الأجنبي المقترح من البنك المركزي لمدة (3) سنوات أو أكثر ويقدم الى مجلس الوزراء بداية شهر نيسان من السنة ذاتها.

ويتضمن التقرير الأمور الآتية:-

أ‌-  تنبؤات إقتصادية كلية لمدة (3) سنوات تالية أو أكثر وفرضياتها بما في ذلك أسعار النفط وكميات إنتاجه.

ب‌- تنبؤات بشأن الإيرادات والنفقات لمدة (3) سنوات تالية أو أكثر في قطاع الحكومة الذي تمول نفقاته الجارية والاستثمارية مركزياً.

جـ= التوقعات المالية لمدة (3) سنوات تالية أو أكثر للشركات العامة.

د= تحليل قطاع التجارة الخارجية.

ه= العجز المستهدف أن وجد في الموازنة العامة الاتحادية والمؤشرات المالية الأخرى لمدة (3) سنوات تالية أو أكثر.

و= سقوف إجمالي النفقات في الموازنة العامة الاتحادية لمدة (3) سنوات تالية أو أكثر.

ز= سقوف النفقات الجارية والاستثمارية لكل وزارة أو جهة غير مرتبطة بوزارة لمدة (3) سنوات تالية أو أكثر.

وزارة التخطيط ووزارة المالية

بداية شهر نيسان

مناقشة التقرير المعد آنفاً، ثم ترفع التقرير الى مجلس الوزراء في نهاية شهر نيسان لإقراره ويعد هذا التقرير أساساً لأعداد الموازنات للسنوات اللاحقة.

لجنة الشؤون الإقتصادية في مجلس الوزراء بالاستعانة بعدد من الخبراء من الوزارات والقطاع الخاص.

نهاية شهر نيسان

رفع التقرير الى مجلس الوزراء بعد أن يتم مناقشته مع الخبراء في الوزارات والقطاع الخاص.

لجنة الشؤون الإقتصادية

شهر أيار

يتم البدء التهيؤ لتحضير الموازنة العامة من خلال إعداد المبادئ التوجيهية في ضوء أهداف السياسة المالية المحددة في التقرير المعتمد لما تقدم، مع توضيح المعالم الإقتصادية الرئيسية المستندة الى خطة التنمية الوطنية والمؤشرات الواقعية للإقتصاد الكلي والإجراءات اللازمة والجدول الزمني لإعداد موازنات الحدود القصوى للنفقات الجارية والاستثمارية لكل وحدة من وحدات الإنفاق بما يتلائم مع التقرير المعتمد أعلاه.

وزارة التخطيط ووزارة المالية

شهر حزيران

قيام وحدات الإنفاق بإعداد تقديرات موازناتها وموازنات التشكيلات التابعة لها وأرسالها الى وزارتي المالية والتخطيط مع تضمينه تخمينات لتفاصيل نفقاتها وايراداتها وجداول التصنيف الإداري والإقتصادي والنوعي والوظيفي والجغرافي، أو أي تصنيف آخر في إعداد الموازنة العامة الإتحادية، مع نسخة من التقرير الأولي عن بياناتها المالية (الحسابات الختامية) للسنة المالية المنتهية والمرسل الى ديوان الرقابة المالية الإتحادية.

وحدات الإنفاق

شهر تموز

استلام التقديرات المقترحة للموازنة الجارية للسنة اللاحقة من الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة والإقليم والمحافظة غير المنتظمة في إقليم ومناقشتها وفق جدول تفصيلي يعد لهذا الغرض.

وزارة المالية

مطلع شهر أب

تقديم مشروع الموارنة العامة الإتحادية الى لجنة الشؤون الإقتصادية في مجلس الوزراء أو ما يحل محلها في مجلس الوزراء لغرض دراسته.

وزير التخطيط ووزير المالية

مطلع شهر أيلول

تقديم التوصيات الى مجلس الوزراء والتي ترفق معه وثيقة السياسة المالية

مع مشروع قانون الموازنة العامة.

 

لجنة الشؤون الاقتصادية أو ما يحل محلها في مجلس الوزراء

قبل منتصف شهر تشرين الأول

أرسال مشروع القانون الى مجلس النواب لغرض مناقشته والمصادقة عليه.

مجلس الوزراء

منتصف شهر تشرين الأول

مناقشة قانون الموازنة العامة الإتحادية بما فيها إجراءات المناقلة بين الأبواب والفصول والتخفيض الإجمالي لسقوف الموازنة، وإحتمالية زيادة النفقات، فضلاً عن المصادقة على القروض والضمانات السيادية والإتفاقات الدولية.

مجلس النواب

شهر كانون الأول

إحتمالية المصادقة على الموازنة العامة الإتحادية لغرض إرسالها الى رئيس الجمهورية لغرض المصادقة عليها ونشرها في الجريدة الرسمية.

مجلس النواب

وكما هو معلوم أن الموازنة العامة تشكل خطة الدولة المالية لكل ما هو متوقع صرفه أو تحصيله، أن عملية ربط الموازنة العامة بسعر النفط وبكميات التصدير لتلك السلعة ذات التقلبات الدولية وعدم وجود بديل أو تنويع للإقتصاد يجعلنا تحت رحمة ارتفاع أسعار النفط في وقت لاحق، وستبقى تشكل العائق الأكبر جراء عدم الاستقرار النسبي وتذبذبه صعوداً وهبوطاً بين الحين والآخر.

أن مثالب التأخر في إقرار الموازنة العامة يؤدي الى تفاقم حجم المشاكل في البلد والتي ينعكس آثرها السلبي على الإقتصاد وتراجع في السياسات التنموية والإجتماعية في مجالات الخدمات الصحية والتعليم والضمان الإجتماعي والتي سيقع عبئها الأكبر المواطن ذو الدخل المحدود، وهناك آثار محتملة سوف تنعكس على مجمل الإقتصاد فتشل حركته وهي:-

1- غياب الخطط المالية والإقتصادية بالتوازي مع التأخر بالموازنة العامة.

2- إنعدام الاستثمارات في القطاعات الحيوية التي تشكل عصب الحياة الإقتصادية وهذا يعني احتمالية التباطؤ بالنشاط الاقتصادي.

3- زيادة النفقات الإستهلاكية من حساب 1/12 دون أي رقابة أو متابعة لعدم تحقق الحسابات الختامية في نهاية السنة المالية.

4- عدم إدراج بعض من أنواع الإيرادات ذات الثقل الإقتصادي بالإيرادات العامة.

ثالثاً: طرق تفكيك تلك المعادلة
الموازنة العامة وإن كانت أرقام تنبؤية تقديرية لإجمالي الإيرادات العامة والنفقات العامة، فهي من جانب آخر إستحقاق واجب التنفيذ لذا فإن عملية إعطاء صلاحية لوزير المالية بإصدار اعمام بالصرف بنسبة 1/12 فما دون من إجمالي المصروفات الفعلية للنفقات الجارية للسنة المالية السابقة يعني خروج من قاعدة سنوية الموازنة العامة، مع العلم أن هناك استحقاقات واجبة التسديد بما لا تقبل التسويف فيها والتي ترتبط بإتفاقات سواء كانت دولية كانت أو محلية كاستحقاقات الدين العام واستحقاقات الشركات والمقاولين المحليين وغيرها.

ان عملية تسوية الحسابات المالية وإحداث توازن إقتصادي بين جانبي الموازنة العامة أمر في غاية الصعوبة في العراق، فمن البديهي أن تنحصر جميع الإيرادات العامة في إيرادات النفط الخام ويتعدد إنفاق الدولة في ظل عدم وجود كشوفات الحسابات الختامية منذ عام 2014 مما يحد من الرقابة الفاعلة على كافة المصروفات المختلفة.

إذ أن سياسة الإنفاق يجب أن تكون وفق الضوابط المالية المعتمدة، دون أي استثناءات ومبررات، وأن الإنفاق يجب أن يكون وفق سياسة الموازنة وضمن التوقيتات الزمنية وضمن ما هو مخطط. كما أن الالتزام يشمل الالتزام بالفترات الزمنية لإعداد الموازنة وإقرارها (كما نص في ذلك قانون الإدارة المالية) أن الواقع الحالي بعيد كل البعد عن ذلك إبتداءاً من مرحلة الاعداد والتنفيذ الى تقارير الرقابة المالية، ومن الامثلة على تجاوز قانون الادارة المالية: السماح لشركات التمويل الذاتي بالاقتراض من المصارف بضمانة وزارة المالية، والسماح بتدوير التخصيصات المالية الإستثمارية غير المصروفـة. أن الالتزام بمبدأ سيادة القانون يعطي مؤشرات جدية عن واقع واعداد وتنفيذ العقود الحكومية بما يخدم تقليل فرص الفساد. وهنالك دلائل لا تقبل الجدل عن دور سيادة القانون في رفع المؤشرات الاقتصادية بشكل ايجابي كما هو في العلاقة الطردية مع حصة الفرد من الناتج الحكومي الاجمالي.

إذاً نحن بحاجة الى هندسة النظام المالي من خلال إعادة هيكلة الموازنة العامة وضغط الإنفاق العام وتعزيز الجوانب التخطيطية واستخدام مبدأ الكفاءة التخصصية في الموازنة العامة.

وأن تخرج الموازنة العامة من مرحلة الإعداد بالبنود الى مرحلة الإعداد بالبرامج والأداء، وهذا يحتاج الى بناء أسس التخطيط المالي وتوفير جميع مقومات البناء والإصلاح بما فيها إصلاح منظومة النظام المؤسسي وإيجاد الكوادر المهنية الفنية والقيادة الرشيدة لتحقق خطط إقتصادية فاعلة وناجعة وإعتماد مبادئ الشفافية في الموازنة وتوفير البيانات كافة وفقاً لمقتضيات العمل والحوكمة، مع التزام الحكومة في إقرار الموازنة العامة بالتوقيتات المنصوص عليها في قانون الإدارة المالية الاتحادي (6) لسنة 2019.

رابعاً: إصلاح الموازنة العامة
تشكل عملية الإصلاح والتغيير لمسار السياسة المالية جوهر التغيير الجذري لكافة المسارات العشوائية وغير المدروسة التي لم تتوانى في إعتمادها ومنذ أجل بعيد والغاية من هذا التغيير خلق أنظمة مالية سليمة ومؤثرة في الأداء العام للإقتصاد غايتها تعزيز الاستقرار الإقتصادي وعلى صعيد الإقتصاد الكلي وتحقيق معدلات نمو إقتصادية قابلة للاستدامة وتمكين الإقتصاد المحلي من التكيف مع الصدمات الخارجية، وتتطلب هذه العملية بحد ذاتها إتباع سلسلة من التغييرات تشمل المالية العامة بمجملها إصلاح النظام الضريبي، وإصلاح السياسة الإنفاقية، وتنويع الإيرادات العامة. أن الواقع السابق يتطلب أخذ جملة من الأمور العامة بنظر الأعتبار وذلك لتهيئة الأجواء لإجراء عملية التغيير والإصلاح الإقتصادي ومن بينها الآتي:-

• النمو السكاني وما يحتاجه من انسجام دائم مع نمو نصيب الفرد من الناتج المحلي الإجمالي.

• وجود موارد جديدة تسهم في زيادة الإيرادات العامة لتغطية الزيادة الحاصلة في النفقات العامــــــــة.

• إجراء تحديثات مستمرة في التشريعات والأنظمة المالية والإقتصادية الداخلية.

• تنمية الملاكــــــات البشرية وتحسين الأداء المؤسسي للوزارات بما يتناغم مع ضوابط تقييم الأداء.

ونحن نسأل عن مدى بقاء الموازنة العامة رهينة أسعار النفط وإعتمادها كلياً على الإيرادات النفطية وعدم التفكير خارج الصندوق ووضع رؤية سليمة من قبل واضعي السياسات العامة لإيجاد حلول للأزمة في ظل العجز المتزايد وعدم الاستغلال الأمثل لموارد الدولة إذ لا مناص حالياً من الاعتماد على النفط الخام كمورد رئيسي للإيرادات العامة الا أن علينا الاستفادة القصوى من كافة الإمكانات المتاحة في المدى القصير والتي يمكن أن تثمر عن نتائج إيجابية وسريعة للقضاء على عجز الموازنة العامة، ويستدعي ذلك التفكير جدياً في خطط الاصلاح بشكل تدريجي ومستمر والتوجه نحو إتباع الإجراءات الخاصة بالإيرادات العامة والنفقات العامة وكالآتي:-

1- الإيـــــــــــــــرادات العامــــــــــــــــة

• ربط الموازنة العامة بأساس تصدير النفط الخام لمعدل سعره (35) دولار للبرميل الواحد.

• تحسين كفاءة تحصيل الإيرادات العامة ولاسيما الإيرادات الضريبية من خلال استخدام طرق الجباية الحديثة إذ ما تم السيطرة عليها ستوفر عائدات ضريبية يمكن أن تغطي نسبة لا تقل عن 20% من الميزانية الجارية للدولة.

• ضبط والسيطرة على المنافذ الحدودية لغرض زيادة الإيرادات الكمركية حيث قدرت خسارة العراق من المنافذ الحدودية الجنوبية ما يعادل (5) مليار دولار والأخير لو تم السيطرة عليها ستوفر عائدات تسد نسبة 30% من الميزانية الجارية.

• عائدات الرسوم مثل الكهرباء والماء والسياحة الدينية وغيرها.

• بيع الأسهم النفطية.

• بيع أملاك الدولة (الدومين العام) أو إيجارها للقطاع الخاص.

• التعامل بالسندات كما هو معمول به في عام 2015.

2- النفقـــــــــــات العــامــــــــــــــــــة

• تحديد أطر وقواعد مالية حاكمة لمسارات الإنفاق الحكومي عن طريق تقليص النفقات غير الضرورية (الإنفاق غير المبرمج) والذي يتمحور تحت بنود المستلزمات السلعية والمستلزمات الخدمية ومن ضمنها نفقات شهرية للوزراء والمسؤولين، نفقات جباية المركبات المخصصة لكبار المسؤولين ونفقات السفر والطعام وغيرها الكثير من النفقات التي لا تخضع لإي رقابة، وهذه النفقات لو تم الغاءها أو تخفيضها في الحد الإدنى لتم توفير نسبة لا تقل عن 20% من الميزانية الجارية.

• الرواتب والمخصصات المبالغ فيها للدرجات الخاصة في الدولة العراقية والتي من المتوقع أذا تم تخفيضها ستوفر نسبة لا تقل عن 5% من الميزانية الجارية.

• القضاء على الترهل والتضخم الوظيفي وهذا يتطلب إعادة هيكلة القطاع العام من خلال إعادة توزيع القوى العاملة في وزارات ومؤسسات القطاع الحكومي واعتماد أسلوب التعاقد بدلاً عن أسلوب التعيين على الملاك الدائم وذلك لسهولة انتقال الأخير للقطاع الخاص.

• تنشيط دور القطاع الخاص في المسيرة التنموية عن طريق إبرام عقود شراكة مع القطاع الخاص (ppp) في مشاريع البنى التحتية.

• تعزيز نظام اللامركزية الإدارية الذي يضمن المشاركة المحلية في الجباية والتوزيع الكفء للنفقات العامة.

ومما لاشك فيه أن هناك حلول كثيرة للمرحلة الآنية تجول في أروقة الإقتصاديين التي يمكن الاستعانة بها لتجاوز الأزمة الخانقة التي يمر بها الإقتصاد العراقي مع عدم إغفال اصلاحات الورقة البيضاء التي تتطلب ارادة سياسة موحدة في نهج الاصلاح الاقتصادي، وتبقى الموازنة العامة هي الأداة التخطيطية التي توجه جميع مفاصل الإقتصاد العراقي نحو الإصلاح ودفعه نحو مسيرة النمو والتنمية الإقتصادية.

* مركز الفرات للتنمية والدراسات الإستراتيجية
ww

وسوم :